איך מחזקים את הקשר בין הבוחרים לנבחרים ומבטיחים יציבות פוליטית?
רפורמות פוליטיות
אסף שפירא | יוחנן פלסנר |
כדי לשקם את אמון הציבור במוסדות הפוליטיים ולהחזיר את היציבות, על ישראל לאמץ שיטת בחירות בעלת רכיב אישי ("פתק פתוח למחצה"); וכן – בכפוף לשריון של כללי המשחק, עיגון חוקתי של זכויות יסוד ושל הליכי המינויים לתפקידים בכירים – יש להבטיח שלאחר כל בחירות תוקם ממשלה ולהקשיח את התנאים לפיזור הכנסת.
נתוני המפתח לשינוי
היחידה ב־OECD. ישראל היא הדמוקרטיה המפותחת היחידה שבה אין כיום שום רכיב אישי או אזורי בבחירות לפרלמנט. כמו כן, יש בה מנגנונים רבים יותר לפיזור הפרלמנט והקדמת הבחירות מאשר בדמוקרטיות אחרות.
השפעה ישירה. יש לעבור לפתק הצבעה שבו הבוחרים יכולים לסמן מועמדים מועדפים מתוך הרשימה שבה הם בוחרים. בשיטה המוצעת מועמדים שיקבלו שיעור מסוים של קולות אישיים (למשל לפחות 10% מקולות המצביעים לרשימה) יקודמו במעלה הרשימה. שיטה זו תעביר חלק מכוח הבחירה מגורמים כמו עסקנים, קבלני קולות או מנהיג המפלגה לציבור הרחב ותגביר את המחויבות והאחריותיות של נבחרי הציבור כלפי קהל הבוחרים.
חיזוק כושר ההכרעה. יש לתקן את שיטת הרכבת הממשלה, כך שיובטח כי במקרה של מבוי סתום תיבחר הממשלה שזוכה לתמיכה הגדולה ביותר בכנסת ויימנעו בחירות חוזרות.
חיזוק היציבות. כדי להבטיח יציבות שלטונית ולמנוע תלות של הממשלה בסיעות קואליציה קטנות, הרוב הנדרש לחוק התפזרות יועלה ל־70 ח"כים לפחות, לצד ביטול הפיזור האוטומטי של הכנסת בשל אי־אישור תקציב.
שריון כללי המשחק וזכויות יסוד. הרפורמות המשטריות לחיזוק כושר ההכרעה והיציבות יותנו בעיגון חוקתי של אופן שינוי כללי המשחק (למשל במסגרת חוק־יסוד: החקיקה), זכויות אזרח (כמו חופש הביטוי והזכות לשוויון) והסדרת מינויי בכירים בשירות הציבורי – כדי להבטיח מנגנוני פיקוח ובקרה נאותים על הממשלה.
מבוא
המוסדות הפוליטיים המרכזיים בישראל התאפיינו מראשיתם בפגמים מבניים יסודיים. אומנם במשך השנים הם סייעו למדינה להגיע להישגים משמעותיים – החל בשמירה על דמוקרטיה תחרותית ועד הצלחות בתחומים כמו כלכלה, צבא וקליטת עלייה; אך בעשורים האחרונים פגמיהם התבלטו יותר ויותר. הכשלים שבלטו במיוחד בשנים האחרונות הם, למשל: האי-יציבות הפרלמנטרית והיעדר ההכרעה הברורה בבחירות, שבאו לידי ביטוי קיצוני במשבר הפוליטי של 2019-2022; הניתוק בין בוחרים לנבחרים, שבא לידי ביטוי בין השאר בחוסר הנשיאה באחריות של הדרג המדיני על כשלי אוקטובר 7 (אף שברור שהתרבות של חוסר נשיאה פוליטי באחריות היא ותיקה הרבה יותר), ובקושי לקדם "חוק גיוס" ראוי לטובת האינטרס הציבורי הרחב; ובאופן כללי – השפל חסר התקדים באמון הציבורי במוסדות הפוליטיים, כפי שמשקפים נתוני מדד הדמוקרטיה הישראלית של המכון
הישראלי לדמוקרטיה.
כשלים אלו נובעים ממגוון סיבות ונסיבות, אך גם מהמנגנונים המוסדיים הקבועים כיום בישראל, בעיקר בנוגע לשיטת הבחירות ולפיזור הכנסת – מנגנונים חריגים מבחינה השוואתית המעודדים אי־יציבות פוליטית ופוגעים בעקרונות דמוקרטיים,
כמו ההיענות והאחריותיות של נבחרי הציבור. כדי לחזק את הדמוקרטיה הישראלית לאחר הבחירות יש לערוך תיקונים מהותיים במנגנונים אלו. להלן עיקרי
השינויים המוצעים.
תיקון שיטת הבחירות – פתק פתוח למחצה
היחסים בישראל בין הציבור לבין נבחריו בכנסת מתאפיינים בנתק ניכר וריחוק גדול: היכולת של הציבור להשפיע על נבחריו מוגבלת מאוד, והמחויבות וההיענות של הנבחרים כלפי הציבור מצומצמות. אחד הגורמים העיקריים לכך הוא שיטת הבחירות הקיצונית שלנו: מתוך כל הדמוקרטיות החברות ב־OECD ישראל היא הדמוקרטיה המפותחת היחידה שאין לה רכיב אישי או אזורי בבחירות לפרלמנט. כך, אחת לכמה שנים אנחנו בוחרים אך ורק ברשימות מועמדים, בלי יכולת להשפיע על הזהות והסדר של המועמדים ברשימה (מה שמכונה "פתק הצבעה רשימתי־סגור") ובלי יכולת לבחור חברי כנסת שמייצגים את האזור הגאוגרפי שלנו.
עקרונית, מומלץ לשקול אימוץ של שיטת בחירות הכוללת הן רכיב אישי והן רכיב אזורי. עם זאת, לאור האתגרים שביישום כמה רפורמות משמעותיות בעת ובעונה אחת, ומשום שאימוץ רכיב אזורי הוא צעד מורכב הרבה יותר, בטווח המיידי אנו מציעים לתקן את חוק הבחירות לכנסת ולאמץ רכיב אישי בשיטת הבחירות בדמות "פתק פתוח למחצה". מדובר בשיטה המקובלת בדמוקרטיות מפותחות רבות והשיטה הנפוצה ביותר במדינות בעלות שיטת בחירות דומה לישראל (נהוגה בין השאר בשוודיה, דנמרק, הולנד, בלגיה, אוסטריה, איסלנד, צ'כיה וסלובקיה). בשיטה זו, הבוחרים יבחרו את הרשימה המועדפת עליהם, ועל גבי פתק ההצבעה של הרשימה יופיעו גם שמות המועמדים וסדרם. הבוחרים יוכלו, אם ירצו בכך, לסמן את המועמדים המועדפים עליהם ברשימה (למשל עד 4 מועמדים כאלה; ראו דוגמה לפתק הצבעה בהמשך). מועמדים שיקבלו קולות אישיים רבים (למשל לפחות 10% מקולות הרשימה) "יוקפצו" במעלה הרשימה עד למקום השני. בכך יוכלו הבוחרים להשפיע על סדר המועמדים ואולי אף על זהות חברי הכנסת.
התיקון יאפשר לאזרחים לתגמל מועמדים שראויים בעיניהם – שמייצגים אותם ופועלים למענם בכנסת – ובכך יגביר את ההיענות והמחויבות של הפוליטיקאים והמפלגות לבוחרים. הוא גם יגביר את השקיפות בהרכב רשימת המועמדים. כל אלו צפויים להוביל לבחירת מועמדים ראויים ואיכותיים יותר לכנסת.
בהיבט אחר, הרפורמה תתקן כשלים בשיטות המקובלות כיום לבחירת מועמדים: הפוליטיקאי ידע שעתידו הפוליטי תלוי לא רק במי שמרכיב את הרשימה – מנהיג יחיד, ועדה מסדרת, מרכז המפלגה או אפילו המצביעים בפריימריז, כל מפלגה לפי שיטתה – אלא גם בציבור רחב הרבה יותר של כלל בוחרי הרשימה. בצעד זה תהיה משום תרומה משמעותית לכל מיני סוגים של מפלגות. במפלגות שמקיימות כיום פריימריז, מועמדים וחברי כנסת מושפעים מאוד מקבוצות אינטרס שיש להן עוצמה רבה, כמו קבוצות אידיאולוגיות קיצוניות (לעיתים חלק מהמצביעים בפריימריז אינם נמנים כלל עם תומכי המפלגה); בשיטה המוצעת הם יהיו כאמור מחויבים גם כלפי הציבור הרחב של מצביעי המפלגה, שהוא בדרך כלל מתון יותר ומייצג אינטרס ציבורי רחב יותר. במפלגות הנשלטות בידי מנהיג השיטה תבזר את עוצמת המנהיג לטובת עוד פוליטיקאים במפלגה.
חיזוק כושר ההכרעה והיציבות הפוליטית
היציבות הפוליטית בישראל החלה להידרדר כבר בשנות ה־90, והיא הגיעה לשפל חדש במשבר הפוליטי של 2019-2022, אז גם נוספה בעיה חדשה – חוסר היכולת להרכיב ממשלה לאחר בחירות. גם במבט השוואתי, תדירות הבחירות בישראל היא מהגבוהות ביותר בקרב הדמוקרטיות המפותחות. תופעה זו גורמת נזקים קשים למשטר ולחברה. היא פוגעת פגיעה קשה בתפקוד משרדי הממשלה, בין היתר בשל תחלופת השרים והמנכ"לים והשינויים התכופים במדיניות ובסדרי העדיפויות. היא גם פוגעת ברציפות העבודה הפרלמנטרית ובאמון הציבור בדמוקרטיה הישראלית. גם כאשר הכנסת משלימה את כהונתה, או קרוב לכך, התחושה שהבחירות נמצאות כל העת "מעבר לפינה" פוגעת בתמריץ של השרים ושל הדרג המקצועי הבכיר לקדם מדיניות ארוכת טווח – במקום זאת, הם מתמקדים בהישגים רגעיים ובכותרות. בנוסף, האפשרות של כל סיעה קטנה בקואליציה לאיים בכל רגע נתון על יציבות הממשלה והכנסת מעניקה לסיעות אלה כוח מיקוח לא פרופורציונלי בהיבטים של מדיניות, משאבים ותפקידים מיניסטריאליים.
לכל מקרה של פיזור הכנסת בטרם עת יש סיבות ונסיבות ייחודיות. ואולם העובדה שהכנסת סובלת מאי־יציבות כרונית מלמדת שהסיבות לכך עמוקות ויסודיות יותר מנסיבות ספציפיות למיניהן, והן קשורות לכללי המשחק המשטריים. במיוחד מדובר בקלות הבלתי נסבלת שבה אפשר לפזר את הכנסת ולצאת לבחירות מחודשות; גם במבט השוואתי, בישראל יש יותר מנגנוני פיזור בהשוואה לכל דמוקרטיה מבוססת אחרת.
כדי לתקן את המצב, יש לקדם תיקונים שיחזקו את היציבות הפרלמנטרית – יקלו את ההקמה של ממשלה חדשה ויקשו על פיזור הכנסת. ואולם כיוון שרפורמות אלה צפויות להגביר את יציבותה של הממשלה (שממילא קשה מאוד להחליפה באמצעות מנגנון
האי־אמון הנוקשה הנהוג כיום בישראל), יש לקדם ולאמץ אותן רק בכפוף לביצוע תיקונים חוקתיים שיבטיחו כי עוצמת הממשלה תוגבל, וכי רוב קואליציוני קטן לא יוכל לשנות שינוי יסודי של כללי המשחק המשטריים. במילים אחרות: יש לקדם תיקונים בשיטת הרכבת הממשלה ובכללי פיזור הכנסת רק בכפוף לשריון כללי המשחק (למשל במסגרת
חוק־יסוד: החקיקה) ועיגון חוקתי של זכויות יסוד אחרות (כמו חופש הביטוי, חופש הדת והזכות לשוויון), וכן להסדרת אופן המינוי של בכירים בשירות הציבורי כך שיובטחו פיקוח ובקרה מספקים על מינויים אלה.
בכפוף כאמור לשריון כללי המשחק ועיגון חוקתי של זכויות יסוד אחרות, הפתרון הוא תיקונים חוקתיים בתחומים האלה:
תיקון כללי הרכבת הממשלה. יש לתקן את כללי הרכבת הממשלה כדי להבטיח שלאחר הבחירות תוקם ממשלה. המלצתנו היא לקבוע כי אם נכשלו כל הניסיונות להרכבת ממשלה בשיטה הקיימת, תתקיים הצבעה שבה יתבקשו חברי הכנסת לבחור בין ממשלות חלופיות שיוצגו לפניהם, והממשלה שתזכה במספר התומכים הגדול ביותר – תיכון ותתחיל לכהן. בשיטה זו, גם אם אין רוב פשוט (יותר תומכים ממתנגדים) להקמת ממשלה כלשהי, כפי שקרה פעמיים בשנת 2019 – תקום הממשלה שנהנית מהתמיכה הפרלמנטרית הגדולה ביותר.
הקשחת התנאים לפיזור הכנסת. יש להקשות על פיזור מוקדם של הכנסת, כדי להגביר את הסבירות שהיא תשלים את כהונתה, באמצעים האלה: (א) הגדלת הרוב הנדרש לקבלת חוק התפזרות הכנסת ל־70 ח"כים לפחות; (ב) ביטול המנגנון שלפיו הכנסת מתפזרת בשל אי־קבלת חוק התקציב; (ג) ביטול האפשרות של הכנסת לפזר את עצמה תוך כדי ההליכים להרכבת ממשלה. תיקונים אלה יקשו מצד אחד על פיזור הכנסת וימנעו מסיעות קואליציה קטנות לאיים כל העת בפיזורה, אך מצד שני ישאירו די והותר "שסתומי ביטחון" שיאפשרו להקדים את הבחירות אם הכנסת והממשלה לא יוכלו לתפקד היטב (חוק התפזרות הכנסת שיתקבל ברוב מיוחד, מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה, פיזור הכנסת בצו על ידי ראש הממשלה בהסכמת נשיא המדינה).
תדירות הבחירות, 1996 עד 2026 (ממוצע, בשנים)
מקור: עיבודי המכון הישראלי לדמוקרטיה לנתוני מדד האוטונומיה המקומית (LAI).
02-5300888 | רח' פינסקר 4, ירושלים | info@idi.org.il